卡迪夫城市，英国城市滨水区开发的经验与启示_以卡迪夫湾和伦敦道克兰码头开发为例

江苏城市规划

2007年第12期

总第157期

美人鱼码头商业开发项目以及总投资1.04亿英镑

的千年艺术中心/歌剧院。

在过去的20年中，投入到卡迪夫湾开发的

资金达到24亿英镑，其中约80%为私人资金，政

府投入只占20%左右（于立等，2006）；创造

了29000个永久性工作岗位，留下了54公顷的开

放空间，建设了6000个居住单位。近年来，卡

迪夫海湾先后承办了一系列大型国际国内活动卡迪夫城市，英国城市滨水区开发的经验与启示_以卡迪夫湾和伦敦道克兰码头开发为例，

如1998年的欧洲首脑会议、1999年的世界橄榄

球锦标赛等、2004年的英超联赛决赛以及英国

汽车和赛艇展览等，就在我们参观的当天，恰

逢卡迪夫湾正在举办美食文化节。

今天的卡迪夫湾已经成为卡迪夫乃至威尔士

经济发展的引擎和英国乃至欧洲知名的旅游景

点，更重要的是卡迪夫湾的成功开发帮助卡迪夫

实现了城市复兴的梦想，使卡迪夫从一个默默无

闻的省级城市跃升为在世界版图上具有一席之地

(，2000)，并顺利促成了卡

迪夫城市空间结构的调整。

（二）伦敦道克兰码头区开发

19世纪末、20世纪初，伦敦码头区曾经是

当时全球最大的港务综合区之一。二战以后，

在英国工业总体衰退的大形势下，老码头已经不

能适应新的航运技术和现代交通联系的要求，伦

敦码头区逐渐衰退，成为伦敦社会、经济问题

最严重的地区。保守党执政后，为开发伦敦码

头区，1980年经英国议会批准，环境大臣签署

了《伦敦道克兰开发公司（范围和机构）

令》，宣布在道克兰地区建立城市发展区，并

成立伦敦道克兰码头区城市开发公司（HMSO，

1980）。开发区域位于泰晤士河两岸，西起伦

敦塔桥，东至皇家码头，总占地22平方公里，

包括1.8平方公里的码头区和90公里长的滨水地

带（HMSO，1 9 8 0 ）（图 2 ）。从 1 9 8 1 年 7 月

启动，到 1 9 9 8 年 3 月止，开发历时 1 7 年。

为保障开发目标的顺利实现和规划效能的提

高，英国政府通过立法向伦敦道克兰码头区城市

娱乐的场所；

·重建城市中心与海滨的联系；

· 推进综合发展以实现当地社区对未来的

愿景，并创造广泛的就业机会；

·在各类型的发展和投资中都达到最高标准

的设计和质量；

·建立一个优秀的和富于创新的城市中心，

使之成为城市复兴计划的一个样板。（C B D C ,

1987 ） 正如卡迪夫湾发展公司当时的一名高层

官员

塞莫（ Syme)所说：虽然优先考虑的是

如何创造高质量的工作机会和高的投资杠杆比

例，更新计划不仅仅应当造益于南卡迪夫，它

更应当成为整个首都，乃至整个威尔士经济发展

的驱动器(Locum ，2000)。

发展公司成功运作该项计划的一个重要先决

条件是建设一条一公里场地大坝，将原来的泥滩

地改造成为一个淡水湖，以达到改善景观环境，

吸引投资的目的（W i ki ped i a ），堤坝于 2000

年建成。 发展公司还推动了一系列的旗舰

（F l a g sh i p ）项目，以期成为吸引私人投资参

与地区更新的催化剂，如 9 9 年建成的具有国际

领先水平的千年运动场、总投资 2500 万英镑的

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规划研究

图 3 1982 年制定的道克兰更新规划 （图片来源：）

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开发公司进行授权，明确了该公司作为道克兰码

头区的规划当局（H M S O ，1981 ）。这使得原本

分散和割裂的规划权力统一于公司的掌控之下，

为城市开发目标的推进奠定了良好的基础。后来

在 1994 年，议会又通过了《伦敦道克兰开发公

司法》，对公司的职能、权力进行了进一步的

规范（UK ,1994）。

总体而言，道克兰开发公司有四项最为重

要的权力：1、可以通过协议购买、强制购买和其

他保留权力获取土地；2、规划权，授予规划许可

的权力；3、基础设施建设更新的权力与资源；4、

利用中央政府资源的特殊通道所带来的其他权力。

公司运作的资金来源则主要有两个方面，一是中

央政府拨款，二是出售土地所得。

开发公司确立的发展目标是将该地区打造成

“伦敦的一个全新的金融、商业、商务区，成

为伦敦的一个新地标和最有活力的区域”。其制

定的开发战略主要包括以下 8 个方面：

·通过物质环境建设迅速改变码头区的面

貌， 吸引投资 ；

·利用有限的政府投资形成有力的经济杠

杆，调动市场积极性 ；

·以市场为导向，在资金允许的前提下尽

可能多地征购土地，以土地开发带动整个码头区

的开发；

·投资建设关键的环境项目；

· 开拓市场， 积极营销 ；

·通过引导市场投资，刺激高档次的住宅

需求硕士，改善社区设施；

·改善道路、交通条件，使该区具有与伦

敦其他地区同等水平的基础设施环境；

· 滚动开发， 自我推动。 为了推动伦敦

码头区的开发，国家投入了

大量资金，主要用于购买和平整土地、环境整治

以及基础设施建设博士，拆巨资兴建了 35 公里的无

人驾驶轻轨系统和伦敦城市机场，使得码头区土

地迅速升值。同时政府还出台了大量的优惠政

策，进一步吸引私人资金。伦敦码头区开发共吸

引私人企业投资 157 亿英磅，而政府公共投资仅

11.1 亿英镑。私人与政府投资比例为 14.1：1。

（图 3）

到 2001 年为止，伦敦码头区开发为城市提

供了 20 万个就业岗位，容纳居住人口约为 11.5

万人，其核心区——堪纳瑞沃尔地区已成为世界

金融中心，承担了全世界大约三分之一的外汇交

易业务，管理着全球涉外资本交易的 60% 以及超

过 5000 亿英镑的外国投资。伦敦码头区的开发

取得了巨大的成功，一方面，它成功地帮助伦

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URBAN

规划研究

江苏城市规划

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URBAN

敦市实现了城市复兴与经济转型的目标；另一方

面，在政府财政困难的情况下，成功地吸引了

私人资金，顺利实施了码头区的开发。

公司必须设法运用投资杠杆作用，以有限的政府

投入来吸引大量的私人资金，保证滨水区的开发

得以顺利进行。在伦敦码头区开发中，政府公共

投资仅 11.1 亿英镑，而吸引的私人投资却达到

157 亿英磅，投资杠杆比例为 14.1：1。在卡迪夫

湾开发中，政府投入占 20%左右，私人资金占

80%， 投资杠杆比例为 4：1。

四是开发模式上，主张土地多功能复合利

用以及滨水岸线的公共性、开放性与可达性。集

住宅、办公、商业、文化、游憩多种用途的土

地混合利用模式不仅可以为滨水区开发提供多种

模式，满足各种需求，还可以带来多样化的景

观，从而赋予滨水区以强劲的活力。在滨水区布

局上，强调滨水岸线的公共性、开放性与可达

性：迁移交通干道或采取高架的形式博士后，将交通干

道对滨水区的影响降到最低；将滨水岸线向公众

开放，住宅特别是私人别墅一般不直接临水；保

证滨水公共开放空间的连续性，在临水一侧设置

公园、广场、亲水平台和贯通整个滨水区的滨水

步行道路；建设多条通向水体的景观轴线，控制

滨水区建筑高度与长度，保证滨水区内视线与交

通可达性。

五是在营销策略上，坚持以文化为导向。

为营造滨水区文化氛围，积极吸引私人投资、

市民入住就业以及世界各地游客，滨水区开发采

取了以文化为导向的营销策略，主要做法是打三

张文化牌。一是打历史文化牌，重视历史建筑

与传统风貌的保护。保留具有历史和文化价值的

历史建筑，并进行功能置换，保护和再现码头

区的历史风貌。如伦敦码头区开发，将泰晤士

河畔的一处热电厂改造为泰特现代艺术博物馆，

并将一栋建于 17 世纪的烟酒仓库改造为大型商业

批发中心。二是打文化设施牌，通过建设标志

性的大型文化体育设施来吸引市民和游客。如卡

迪夫湾的千年运动场与千年艺术中心 / 歌剧院。

三是打节庆活动牌，通过举办各类文化节庆活动

提升滨水区的知名度。如卡迪夫湾先后承办了欧

洲首脑会议等一系列大型国际活动。

（二） 深刻的教训 极端的以市场为导向的

规划策略给伦敦码头

区开发带来了深刻的教训。8 0 年代初期，在经

济衰退、市场萧条的背景下，为了迎合市场，

吸引私人投资，伦敦码头区开发公司采取了一种

极端的以市场为导向的规划策略：开发公司在出

让土地前既没有制定码头区总体规划，也没有编

制任何详细规划，只是对不同行政区管辖地区提

出了非常粗略的“地区框架”，比如对中心区

的狗岛仅提出了设计导则以控制环境形象，对靠

市区的洼坪区（）仅强调以住宅开发为

三 、 英 国 城 市 滨 水 区 开 发 的 经 验

与教训

英国城市滨水区开发取得了巨大的成功，

积累了许多的经验和教训，十分值得我们总结和

学习。

（一） 主要经验与做法。 一是在开发机

制上，成立半官方性质的重

建（开发）公司。开发公司不受地方政府的约

束，公司的管理层由中央政府大臣直接任命，

中央政府内部设立顾问小组，负责对开发公司的

业绩进行评估，公司年度发展计划由中央政府批

准后方可实施。开发公司职责和权限由政府以立

法的形式予以明确，政府授予开发公司强制购买

土地和规划审批的权力。开发公司的另一重要权

力与职责是负责垄断土地一级市场的开发，由开

发公司首先进行征地和基础设施建设，将“生

地”炒成“熟地”后，再出让给私人开发企 业

开发。开发公司的资金主要来源于政府拨款、 公

共基金与土地出让收益。

二是在开发战略上，将滨水区开发与城市

复兴、经济社会转型相结合，同时高度重视社会

与环境效益。在 80 年代的英国，几乎每一个滨

水区开发案例都怀揣着促进城市复兴与经济社会

转型的梦想，一些滨水区开发同时还肩负着城市

空间结构调整的任务，伦敦码头区开发成功地将

堪纳瑞沃尔地区打造成为世界金融中心，卡迪夫

湾开发则实现了“帮助卡迪夫走向全面复兴，并

使城市中心临近水域”的目标。另外，提供就业

岗位、保证社会公平、扶助弱势群体以及生态环

境改良也是需要重点考虑的内容。我们在卡迪夫

海湾城市发展公司确立的 5 个目标中发现有 2 个

是与社会发展直接相关的：促进发展，创造人们

乐于生活，工作和娱乐的场所；推进综合发展以

实现当地社区对未来的愿景，并创造广泛的就业

机会。

三是在开发策略上，实行市场导向，积极

吸引私人投资。从上世纪 80 年代起，英国城市复

兴政策由 70 年代的政府主导转向市场主导，私人

资金成为城市复兴工程的主要资金来源。这一变

化与当时英国的政治经济背景是分不开的，首先

是经济衰退大大削弱了政府财政实力，政府无力

主导城市复兴工程。其次是保守党上台执政，新

组阁的撒切尔政府奉行新古典经济学理论，强调

市场和私人资本在经济发展中的作用。为此开发

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规划研究

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江苏城市规划

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主，而对远离市区的皇家码头区更是仅仅提出了

“2 1 世纪水上城市”的模糊概念。私人开发项

目开发几乎不受任何限制。直到 8 0 年代中期，

这种开发策略看起来都是成功的，大批投资者被

吸引过来，地价开始攀升，开发逐步演变为

“炒地皮”。1 9 8 7 年西方股市崩溃引发房价暴

跌，伦敦码头区开发陷入巨大困境，几乎使世

界最大的房地产公司——多伦多奥林匹克和约克

公司濒临破产。此后，伦敦码头区经历了漫长

的“消化”过程，直到 9 0 年代初英国经济整体

复苏才逐步走出低谷。

好的规划不仅是指科学的定位、合理的布局以及

高品位的环境，还要既有坚守底线的刚性，又

有适应市场的弹性，刚性保证了滨水区开发的健

康与可持续发展，弹性则赋予了规划以生命力与

可操作性。伦敦码头区开发的教训在于规划弹性

有余而刚性不足。

4 、混合利用是保证滨水区活力的关键。土

地混合利用不仅可以为滨水区开发提供多种模

式，满足各种需求，还可以带来多样化的景

观，从而赋予滨水区以强劲的活力。

5 、完善的运营机制是成功开发的保证。滨

水区开发是一项长期、复杂的系统工程卡迪夫城市，是一

个长期和连续的控制与管理过程，建立完备有效

的保障与运营机制是取得成功的关键。另外成立

一个既代表公共利益又适应市场要求的半官方管

理机构也不失为一种有效的办法，既能有效履行

政府职责，又可与市场需求有效结合。

四 、 英 国 城 市 滨 水 区 开 发 对 我 国

的启示

英国城市滨水区开发是在社会转型，国家

经济整体衰退，滨水区衰败的背景下进行的，

开发的宗旨是为了实现城市的全面复兴。而我国

的城市大多还处在工业化与城市化加速发展阶

段，国家经济整体处于上升阶段，城市滨水区

也远未达到衰败的程度，开发的宗旨主要是为了

应对经济全球化带来的区域竞争，提升自身的综

合竞争力。另外两国在政治与文化背景方面也存

在很大的差异，因此我们不能机械地照搬英国做

法。但我们却可以从中得到许多有益的启示：

1 、滨水区是城市最珍贵的发展资源。将滨

水区开发上升到提升城市形象，塑造城市品牌，

增强城市功能，培育内生动力的战略高度；从

城市发展的全局出发，科学定位滨水区功能。

2 、文化是保持滨水区魅力的不竭源泉。塑

造滨水区的魅力不仅需要建立良好的物质空间形

态，更需要积极营造滨水区的文化氛围：延续

滨水区文化，建设文化设施，发展文化产业，

举办文化节庆活动。

3 、一个好的规划是成功开发的前提。一个

【参考文献】

[1]卡迪夫湾发展公司.卡迪夫湾发展战略(1988).

[2]英国皇家文书局.伦敦道克兰发展公司（范围

与机构）令 1980. [3]英国皇家文书局.卡迪夫湾

发展公司（范围与 机构）令 1980. [4]蓝科咨询

公司.重生:卡迪夫湾的复苏.蓝科目 的地评论，

2000（2）. [5]英国议会.卡迪夫湾大坝法

(1993).伦敦:英国 皇家文书局. [6]英国议会.

伦敦道克兰发展公司法（1994）.伦 敦：英国皇家

文书局.

[7]于立, Alden.城市复兴——英国卡迪夫

的经验及借鉴意义.城市规划,2006（2）.

【作者简介】

邰学东，男，宿迁市规划局副局长

卡迪夫是哪里，威尔士的首府卡迪夫，一个繁华又惬意的小城

CITY

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01 卡迪夫

卡迪夫位于布里斯托尔湾北岸，塔夫河口，是英国西南部的一个重要港口和工业、服务业的中心。

同时，卡迪夫是威尔士最大的城市，也是威尔士的首府。

卡迪夫的城市人口约44万人卡迪夫是哪里，区域临近威尔士南部的煤田，因此在二十世纪初期时，这里曾经是世界上最大的煤炭输出港。

而如今，卡迪夫的城市风格呈现出了多样化——

从旧式的老教堂到现代化的新街道，通通都糅合到了一起，相得益彰。

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02 卡迪夫城堡

卡迪夫城堡坐落在威尔士 省府的中心，其迷人的童话般的塔楼有着精美、华丽的室内装饰。

这座城堡有着近2000年的历史，可追溯公元一世纪时罗马 人的到来。

另外博士后，这里还是卡迪夫旅游景点排名中的NO.1哦！

城堡虽然不大，但功能完整，家居的楼房、还原后挺奢华，有花园绿地、有中心碉堡硕士，碉堡外边还有护城河、吊桥。

整个城堡周围还有一圈地道，有射击孔和防护措施，地道和中心碉堡相连，设计完善上海mba，保存完整，其规模让人惊叹。

由于威尔士本来就是一个富裕而舒适的城市，因此，当地的人们也过着安逸的生活。

不仅如此，即使在当年战争的爆发期卡迪夫是哪里，威尔士的首府卡迪夫，一个繁华又惬意的小城，这里也没有经历过太多的战争洗礼。

因此，卡迪夫城堡的内部依旧保存完整，结构华丽而精致，有着一种别样的风情。

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03 卡迪夫国家博物馆

在英国，各个城市都有自己的博物馆，卡迪夫当然也不例外。

而且卡迪夫国家博物馆，是提供免费参观的。

博物馆的首层保留着恐龙以及其他各类生物的标本，

二楼则放置了各式各样的艺术画作和雕塑。

包括我们经过的走廊和拐角，处处都充斥着文物的艺术气息。

博物馆的各个展厅都很安静，

仿佛来参观的朋友们都在担心自己的言行一不小心就会惊动那些藏在艺术作品里的灵魂。

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04 卡迪夫布特公园

布特公园实际上是一条沿着河边的宽大绿化带，很多当地的居民都会选择这里进行晨练和野餐等活动。

如果能恰好赶上他们举办的游园会，你也可以顺其自然地加入其中哦！

公园里还设置了一堵“动物墙”，即在墙上添上动物造型的浮雕。

如果稍不注意地一回头，说不定还会被吓到呢。

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05 卡迪夫湾

从卡迪夫的市中心往南走十五分钟左右，就到达了卡迪夫湾。

虽然现在已经看不见重工业进出口的影子，但是在以前，这里可是煤炭交易的重要港口。

卡迪夫湾曾经有个“Tiger Bay”的称号，而经过多年的不懈改造，一座大坝横锁Taff河与Ely河交汇口，形成了一个碧波清澈的巨大人工泻湖。

很多有污染的重工业工厂业已迁走，取而代之的是崭新的办公楼和政府机构，其中就有威尔士议会的新办公大楼。

无论是白天还是夜晚，选择待在卡迪夫湾度过都是一个很不错的选择。

在这附近有大型剧场威尔士千禧中心、

有适合歇脚品尝咖啡的人鱼码头、

还有对英剧迷来说很熟悉的《神秘博士》取景地，也在这里。

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06 最后

总的来说，卡迪夫是一个很宜居的城市。

这里的生活平静安稳，但又不失繁华和人间烟火气，浓郁的人文气息笼罩着这座被小村庄包围的小城，

无论是定居还是旅游，都有着各自的风情呢。